長江保護法統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理,體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀,將長江流域資源的相關(guān)要素、多種價值和生態(tài)服務(wù)功能進行綜合平衡,通過立法穩(wěn)固下來,從根本上夯實了長江大保護的制度保障。
——董戰(zhàn)峰 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員
歷經(jīng)三次審議,2020年12月26日,十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了長江保護法。
作為我國第一部流域法律,長江保護法將于2021年3月1日起施行。長江是我國第一大河,水系支流眾多、生態(tài)系統(tǒng)獨特,也是我國生物多樣性最為典型的區(qū)域。習(xí)近平總書記兩次視察長江經(jīng)濟帶時指出,“長江病了,而且病得還不輕”,強調(diào)“長江生物完整性指數(shù)到了最差的‘無魚’等級”,要求“把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護、不搞大開發(fā)”。
那么,長江保護法的出臺將對長江大保護起到什么作用?能否從根本上解決母親河保護的難題?如何才能實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展?
夯實長江大保護的制度保障
“長江流域整體性、系統(tǒng)性生態(tài)保護不足,生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢加劇,水污染物排放量大,環(huán)境風(fēng)險隱患較多,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理,綠色發(fā)展相對不足,相關(guān)法律體系不能滿足長江流域生態(tài)環(huán)境保護與管理的需要。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員董戰(zhàn)峰表示,長江保護法的制定與實施,是將習(xí)近平總書記關(guān)于長江保護的重要指示、黨中央對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實的最有效措施,是我國生態(tài)環(huán)境法體系建設(shè)的標(biāo)志性成果。
中國環(huán)境科學(xué)研究院提供的材料顯示,長江經(jīng)濟帶是我國水環(huán)境問題最為突出的流域之一。長江經(jīng)濟帶面積雖只占全國的21%,但廢水排放總量占全國的40%以上,單位面積化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放強度是全國平均水平的1.5倍至2倍。隨著長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略實施,長江干流新增的污染負荷壓力逐漸減小,但長江支流有很多,特別是流經(jīng)城市的支流水質(zhì)相對較差。
全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室主任王瑞賀說,依法維護長江流域生態(tài)安全,推進長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展,事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。長江保護法堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位,突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求,針對長江流域的特點和存在的突出問題,采取特別的制度措施,推動長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)人與自然和諧共生。
中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認為,長江保護是一個綜合性、系統(tǒng)性的問題。單靠一部法律不能解決所有問題,但這為保護難題的解決提供了法律途徑。“解決問題的途徑是多種多樣的,法律是最后的保障,有了這個保障,也有利于其他相關(guān)問題的解決。”
董戰(zhàn)峰強調(diào),長江保護法統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護與治理,體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀,將長江流域資源的相關(guān)要素、多種價值和生態(tài)服務(wù)功能進行綜合平衡,通過立法穩(wěn)固下來,從根本上夯實了長江大保護的制度保障。
形成合力進行系統(tǒng)性保護
長江綿延6000多公里,流經(jīng)十多個省市,橫跨我國東中西三大板塊。“共抓大保護、不搞大開發(fā)”需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江生態(tài)環(huán)境保護所涉及的上下游、左右岸和干支流的不同區(qū)域,以及沿線的不同行業(yè),形成保護合力。
生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤說,長江保護法重點解決了以往長江保護管理體制中“九龍治水”的頑疾。堅持全流域合作、協(xié)同保護,通過國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制,建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制,整合干支流、左右岸和上中下游治理能力。并將建立更完善嚴(yán)格的長江流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,健全流域內(nèi)資源調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警、環(huán)境應(yīng)急體系和監(jiān)測信息共享和統(tǒng)一發(fā)布制度。
“長江保護法是針對一條大江大河的保護,把資源保護、污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)都囊括在內(nèi),還包括了綠色發(fā)展。綠色發(fā)展實際上屬于經(jīng)濟發(fā)展范疇,這體現(xiàn)出保護的綜合性和系統(tǒng)性。”王燦發(fā)說,相比于單項立法,比如水污染防治立法等,長江保護法更系統(tǒng),更有利于全面保護,為整個長江流域的生態(tài)環(huán)境保護、綠色發(fā)展以及生態(tài)安全等提供了法律保障。
長江保護法第二章是“規(guī)劃與管控”,要求科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間,劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局等。“這也為長江流域的規(guī)劃和空間管控提供了依據(jù),意味著把長江流域作為一個統(tǒng)一、完整的國土空間來進行規(guī)劃和管控,助推生態(tài)保護、資源開發(fā)、綠色經(jīng)濟等有序發(fā)展。”王燦發(fā)說。
董戰(zhàn)峰說,長江保護法創(chuàng)新了體制機制,在流域管理模式方面做出了特色方案。首次在法律層面明確了建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制,以協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌和解決各省市之間的橫向關(guān)系和矛盾,從而使流域總體規(guī)劃、流域環(huán)境和生態(tài)保護及修復(fù)制度、流域水質(zhì)管理、污染控制制度以及流域水資源管理規(guī)劃和運作等規(guī)劃政策聯(lián)系協(xié)調(diào)起來。
生態(tài)優(yōu)先倒逼發(fā)展模式升級
“《環(huán)境保護法》從2015年1月1日開始實施,規(guī)定了保護優(yōu)先的基本原則,但這是指在自然保護區(qū)、飲用水水源地等特殊區(qū)域里實施保護優(yōu)先。”王燦發(fā)說,長江保護法規(guī)定的生態(tài)優(yōu)先原則,比環(huán)保法更進了一步。這表示當(dāng)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生矛盾時,“要把生態(tài)保護放在首位”,這為長江流域正確解決經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護關(guān)系提供了重要依據(jù)。
不過,生態(tài)優(yōu)先并非意味著不要發(fā)展,也不是對發(fā)展的限制,而是對現(xiàn)有不合理的、非綠色的發(fā)展模式的限制。這種限制不是消極的,而是倒逼發(fā)展模式升級。
從2018年以來,長江經(jīng)濟帶就開展了綠色發(fā)展的試點示范,加強科技創(chuàng)新力度,提升綠色科技成果轉(zhuǎn)化率和利用率,積極探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。比如上海崇明區(qū)以規(guī)劃管控守住生態(tài)空間,通過嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模、人口數(shù)量、建筑高度,實現(xiàn)“鳥進人退”,占全球物種數(shù)量1%以上的水鳥物種數(shù)由7種上升至12種;江西九江以化工園區(qū)“五化改造”破解化工圍江難題,通過實施化工園區(qū)環(huán)境景觀化、企業(yè)環(huán)?;⑸a(chǎn)安全化、產(chǎn)業(yè)循環(huán)化、管理智能化改造,實現(xiàn)化工產(chǎn)業(yè)含“綠”量和安全系數(shù)雙提高;湖北武漢以科教資源優(yōu)勢助推創(chuàng)新發(fā)展,發(fā)揮武大、華科等高校和眾多高新技術(shù)企業(yè)人才集聚優(yōu)勢,通過建立科技成果轉(zhuǎn)化線上平臺,實現(xiàn)新能源、新材料等綠色科技成果及時轉(zhuǎn)化和應(yīng)用,科技進步貢獻率超過60%,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到25.7%。
董戰(zhàn)峰說,法律為長江經(jīng)濟帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立下了“規(guī)矩”。強調(diào)實施生態(tài)優(yōu)先,將長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)放在壓倒性位置,要求加大對長江流域的水污染防治與監(jiān)管力度。也為長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展提供新動力,發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的引領(lǐng)和約束作用,通過推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進轉(zhuǎn)型升級、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新等綠色發(fā)展途徑,強力推動長江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。
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