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新一輪基建投資熱的背后,補短板還是穩(wěn)預期

《中國新聞周刊》發(fā)布時間:2020-03-16 11:53:32

  拉動經(jīng)濟的三駕馬車中,投資再次一馬當先。

  近日,全國多個省市發(fā)布了2020年重大投資項目,截至3月8日,全國有23個省市已公布2020年省內(nèi)重點項目投資計劃?!吨袊侣勚芸肥崂戆l(fā)現(xiàn),20個已公布計劃投資額的省市投資計劃逾44萬億元。

  從歷史經(jīng)驗看,基建投資是拉動經(jīng)濟增長的重要選擇之一,在1997年亞洲金融危機、2003年非典疫情、2008年國際金融危機發(fā)生后,中國都采取了大規(guī)模擴大基礎設施建設的方式來應對。

  資本市場很快就有了反應,以水泥、鋼鐵為代表的板塊出現(xiàn)大漲,似乎印證著基建投資的作用。

  此次各地投資計劃的發(fā)布正逢疫情暴發(fā)時期,盡管除湖北以外,各地已開始分區(qū)分級推進復工,但疫情對中國經(jīng)濟的影響尚未可知。在這樣一個特殊時刻,各地政府“不約而同”將基建投資作為拉動經(jīng)濟增長的重要手段,究竟是思維慣性還是精準施策?

  值得擔憂的是,這幾年大規(guī)模實施減稅降費政策,各地財力吃緊,財政減收,償債壓力巨大,特別是當年4萬億引發(fā)的重復建設和隱性債務等問題至今還未完全化解,現(xiàn)在官方拿出十數(shù)倍于當年的投資計劃,背后的邏輯是什么?錢從哪兒來?如何避免重蹈覆轍、引發(fā)更大的風險?

  在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來,和4萬億的時期相比,現(xiàn)在中國的經(jīng)濟形勢已經(jīng)大不相同。2008年,全球的貿(mào)易市場是開放的,當時的判斷是即使供過于求,也可以通過外部市場消化掉。而現(xiàn)在,面對產(chǎn)能過剩,加上貿(mào)易和需求的萎縮,以及三期疊加的風險,對投資的有效性和精準性提出更高要求,因此,重復投資應該是小概率事件。

  3月4日,中共中央政治局常務委員會會議提出,加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度。此消息一出,“新基建”旋即引來各方關注和解讀。

  傳統(tǒng)基建是指鐵路、公路、橋梁、水利工程等大建筑,也就是人們常說的“鐵公基”。而“新基建”則是指發(fā)力于科技端的基礎設施建設,涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎設施建設。

  騰訊較早提出的“產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”概念,實際上就包含了大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字基礎設施建設,可以說為“新基建”打下了數(shù)字基礎建設,而疫情下產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)釋放正迎合“新基建”的窗口期。

  在騰訊高級執(zhí)行副總裁、云與智慧產(chǎn)業(yè)事業(yè)群總裁湯道生看來,2003年SARS疫情帶動了第一波PC互聯(lián)網(wǎng)的加速,而2020年的新冠肺炎疫情則加速了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。

  從“鐵公基”到“新基建”

  “在中國城鎮(zhèn)化進入高峰時期和供給側(cè)結構性改革進程中,這一輪的基建熱背后,主要是為了滿足基礎設施建設補短板的現(xiàn)實需求。”趙全厚向《中國新聞周刊》分析。2018年10月31日,國務院辦公廳發(fā)布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》,提出要著力補齊鐵路、公路、水運、機場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公共服務、城鄉(xiāng)基礎設施、棚戶區(qū)改造等領域短板,加快推進已納入規(guī)劃的重大項目。

  “盡管這幾年我們的基建范圍在不斷微調(diào),但從這個文件可以看出,‘鐵公基’依然是排在最前面的幾項,說明從長遠來看,在城鎮(zhèn)化建設過程中,基礎設施補短板仍是一項重要內(nèi)容。”趙全厚向《中國新聞周刊》介紹。

  就在去年12月26日的全國交通運輸部工作會議上,交通運輸部披露2020年將完成鐵路投資8000億元,公路水路投資1.8萬億元,民航投資900億元。也就是說,今年以交通基礎設施為主的“鐵公基”建設就將投資近2.7萬億元。

  在目前公布投資計劃的省市中,廣東投資總額最大,1230個項目共投資5.9萬億元;其次是云南,525個項目共投資5萬億元。緊隨其后的是四川和重慶,分別為4.4萬億元和4.38萬億元。接下來是福建、陜西和河南,分別是3.84萬億元、3.38萬億元和3.2萬億元。

  可以看出,中西部地區(qū)投資積極性較高,數(shù)額也巨大,而且傳統(tǒng)基建項目占比較大。比如在重慶的《城市提升行動計劃》中,建設交通、市政、水利、生態(tài)環(huán)保、能源、通信等項目占計劃投資總額的一半以上。

  趙全厚分析,一些政府投資的主要領域,如交通領域向中西部傾斜是逐步實現(xiàn)的。在人口稠密度的東部地區(qū)或者大城市周邊,交通基礎設施已經(jīng)飽和,頂多只能做一些邊際性的投資,比如北京新建第二機場,而中西部地區(qū)交通基礎設施相對比較薄弱,從“十二五”時期開始,交通基礎設施建設已經(jīng)向中西部延伸,以此加強人員的流動,實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展和人流、物流、貨流的均衡化。

  “明顯可以看到,交通領域無論是投資的力度,還是投資的密度,都在補短板,呈現(xiàn)出東部向中部再向西部延伸的過程。”趙全厚說。

  值得關注的是,在這一輪基礎設施建設中,以5G基建、特高壓(電力)物聯(lián)網(wǎng)、高鐵(軌道交通)、新能源汽車和充電樁、云計算和數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的“新基建”也在政府投資中嶄露頭角,格外引發(fā)關注。

  實際上,新基建并非全新的概念,早在2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上,就曾強調(diào)要加快“城際交通、物流、市政基礎設施,以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設”;在2019年政府工作報告中,又將“加強新一代信息基礎設施建設”列入新基建范疇。

  疫情發(fā)生后,中央更是加快對新基建的部署,就在近一個月內(nèi),已4次召開會議部署“新基建”。特別是3月4日的中央政治局常務委員會會議提出“新基建”項目后,多個省市隨即公布了2020年重大投資項目計劃,在一些詳細的項目安排中,不乏“新基建”的身影。

  用恒大集團首席經(jīng)濟學家任澤平的話說,未來“新”一輪基建主要應有四“新”,即新的地區(qū)、新的主體、新的方式、新的領域。要在補齊鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基建的基礎上,大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、教育醫(yī)療等新型基建,以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長。

  這次疫情還暴露出公共基礎設施的短板,即使在武漢這樣人口密集的特大城市,醫(yī)療資源配置和公共應急能力依然不足。因此,公共基礎設施補短板也成為此輪政府投資的重點。

  比如山東就在現(xiàn)有項目推進的基礎上,聚焦公共服務、社會治理、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎設施等四個重點領域,突出公共衛(wèi)生、公共安全、應急體系、應急物資儲備、網(wǎng)絡安全保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、應急供水保障、疫苗研發(fā)生產(chǎn)、醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)鏈建設和基礎設施保障,提出274個重點項目,總投資8922億元。

  錢從哪兒來?

  然而,一個現(xiàn)實的問題擺在眼前,錢從哪兒來?

  2008年11月,為應對金融危機,中央推出了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的10項措施,到2010年底大約新增4萬億元的投資規(guī)模;而2008年,全國一般預算收入超過6萬億元。

  據(jù)發(fā)改委有關負責人后來介紹,在4萬億元投資中,新增中央投資共11800億元,主要來自中央預算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資,以及中央財政災后恢復重建基金。其他投資28200億元,主要來自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。

  從后來的效果來看,那時候的金融監(jiān)管還存在一些缺陷,影子銀行、地方投融資平臺亂象橫生,引發(fā)了一系列金融和債務風險,至今尚未化解。由于配套資金沒有到位,4萬億的刺激政策也沒有起到預期的效果。

  有了前車之鑒,在各省紛紛公布投資計劃之后,一些質(zhì)疑的聲音開始出現(xiàn)。畢竟,財政部數(shù)據(jù)顯示,2019年,全國一般預算收入19.04億元,投資額度已遠遠超出財政收入,隨著近年來大力推進減稅降費,各地均面臨財力緊張的局面,如何完成44萬億元甚至更多的投資?

  “政府融資無非幾種老辦法,除了舉債,就是PPP。但是地方債也存在一些結構性問題。”中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云向《中國新聞周刊》介紹,地方政府舉債有額度限制,無法滿足投資需求,而專項債又規(guī)定了指定用途,地方政府積極性不高。從一些省市的情況來看,還存在借了專項債后,由于并沒有那么多項目,出現(xiàn)資金擱置的情況,造成了資源的浪費。

  即使融資成功,未來也面臨巨大的償債壓力。政府投資的項目多是投資額大、回報率低的項目,債務到期后,難以依靠項目盈利來償債,無形中加大了未來的債務風險。

  而PPP也存在著潛在風險,很多項目成為隱性債務,而上個4萬億以后,為中國留下了多大規(guī)模的隱性債務,至今尚未理清。

  基建先行,市場緊跟

  實際上,近年來由于金融去杠桿導致信用收縮,社會來源資金收緊,中國的固定資產(chǎn)投資增速自2009年創(chuàng)下30.1%高點后,出現(xiàn)持續(xù)下行,2019年全國固定資產(chǎn)投資增速僅為5.4%,為十年來新低。

  與之相應,中國基建增速和經(jīng)濟增速也連續(xù)下滑,2018年,中國基建投資增速從上一年的19%降至3.8%。而據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù),2019年中國基建投資仍維持3.8%的增速,增長乏力,其原因包括PPP項目清理、資管新規(guī)導致非標融資渠道收緊、地方債發(fā)行(城投債)收緊與信用市場波動等。

  “我國的經(jīng)濟已經(jīng)從高速發(fā)展,進入到中速發(fā)展的階段,如何保持適當?shù)慕?jīng)濟增速,成為大家對高質(zhì)量發(fā)展的期待之一。”喬寶云打了個比方,正如一輛高速行駛的汽車,如果貿(mào)然停下來,肯定會有更大的風險。因此,如何保持一定的增速,對于地方政府而言,是一項巨大的挑戰(zhàn)。需要尋找新的動能,這對于市場經(jīng)濟比較完善的地方而言,自然不在話下,而對于市場經(jīng)濟相對較弱的地方而言,還需要政府在短期內(nèi)發(fā)揮替代作用。

  今年是三大攻堅戰(zhàn)的決勝之年,在本該大干快上的時刻遭遇疫情,從而整個決策也發(fā)生了改變。在喬寶云看來,4萬億也好,44萬億也罷,看似偶然的背后,是短期波動和長期趨勢之間的關系。這些年的減稅降費,三去一降一補都是供給側(cè)結構性改革的重要內(nèi)容,也是高質(zhì)量發(fā)展的長期趨勢。“我們不能因為短期的波動,而投入過多精力,否則,真正的趨勢性問題就會被掩蓋。”

  從決策層面,選擇投資拉動而非消費、貿(mào)易拉動,也并非偶然。在拉動經(jīng)濟的三駕馬車中,外貿(mào)的實現(xiàn)依賴國際經(jīng)濟大環(huán)境,不確定因素較多,而消費的實現(xiàn)依賴于兩個前提,一是老百姓有足夠的錢,二是老百姓有了錢后不是拿來儲蓄,而是用于消費。這兩點的前提是,老百姓要有好的就業(yè)。

  在此次疫情發(fā)生后,各地紛紛啟動一級響應機制,通過封城和隔離,防止疫情的蔓延。但整個社會經(jīng)濟也由此按下暫停鍵,人員阻隔,物流不暢,企業(yè)遲遲無法復工,訂單的壓力,現(xiàn)金流的壓力,防疫的壓力,讓企業(yè)復工變得困難重重,社會秩序難以恢復,經(jīng)濟發(fā)展受到巨大沖擊,對就業(yè)也產(chǎn)生不好的影響。在喬寶云看來,目前這一階段,經(jīng)濟增速并非最重要的,關鍵在于就業(yè),這是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要因素。

  隨著疫情逐步得到控制,在防控疫情和經(jīng)濟發(fā)展之間,應如何平衡,將損失減到最小?趙全厚認為,現(xiàn)階段,全國大部分省市都應將工作重心放到恢復經(jīng)濟秩序中來,而政府投資可以起到穩(wěn)定社會預期,傳遞信心,提高企業(yè)生產(chǎn)積極性的作用。為了實現(xiàn)這一目標,適當?shù)丶哟笳畟l(fā)行,擴大基建也是可行的方法。

  “風險一定有,但作為一個負責任的政府,財政必須承擔這些風險。”趙全厚認為,這兩年中國面臨經(jīng)濟下行的壓力,加上中美貿(mào)易沖突和疫情的影響,整個中國社會亟須盡快復工復產(chǎn),穩(wěn)定就業(yè),就需要政府適度加大公共投資,尤其加大補短板方面的投資,從逆周期調(diào)整穩(wěn)定社會預期,從而帶動上下游企業(yè)跟進投資。

  隨著政府的項目在全國落地開花,一些諸如物流等環(huán)節(jié)也隨之疏通,為企業(yè)帶來便利。而加大投資后,最終也會給老百姓留下一些公共領域的財產(chǎn)。

  在這一過程中,財政只需控制投資的節(jié)奏,避免一次性過高投入帶來的風險。據(jù)趙全厚介紹,政府投資項目,有些需要中央審批,有些只需報備,地方政府可自行決定。因此,盡管公布的投資項目都會進入項目庫,但并非所有項目都能在一兩年內(nèi)落地。

  最終落地的,一定是有資金保障的項目。更多的項目,可能會在編制“十四五”規(guī)劃中體現(xiàn),向社會傳遞政府的積極信號和穩(wěn)定預期。

  這些年高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化,地方政府積累了大量的債務,風險趨緊。再加上疫情造成的原材料供應、人流、物流的限制,不可能年內(nèi)將所有的資金都投入到項目上去。因此,趙全厚預估,今年預算內(nèi)中央和地方的財政投入,包括增加一般債務和專項債務額度,加上PPP,今年各地政府總的投資額,以萬億為單位,不會到10萬億,預計在6萬億~7萬億元左右,期望以此來穩(wěn)定和帶動市場預期好轉(zhuǎn),帶動社會投資跟進。

  “經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設之間必須匹配,在特殊時期,基建可以先走一步,但不能先走十步,那樣就跟不上了。”喬寶云表示,在這個時候,政府和市場就會產(chǎn)生兩種關系,一種是基建先行,市場緊跟,兩者相互成長,相互支撐;另一種則是政府將本該是市場的功能擠占了。“比如目前要穩(wěn)就業(yè),政府采取了一些臨時性措施,但隨后就應騰出手讓市場跟上,這樣才是健康的關系。”

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