歐盟成員國(guó)的戰(zhàn)略訴求差異很大，能源聯(lián)盟進(jìn)展緩慢

　　盡管歐盟成員國(guó)就多項(xiàng)緊急能源措施達(dá)成共識(shí)，但難掩內(nèi)部利益分歧，也難以從內(nèi)部整合維護(hù)歐洲能源安全

　　歐洲擺脫俄羅斯管道天然氣的后果，是進(jìn)口越來越多的、價(jià)格更高的美國(guó)液化天然氣

　　美國(guó)成為歐洲能源危機(jī)的最大受益者——不僅借機(jī)從中漁利，還破壞了歐洲的工業(yè)產(chǎn)能

　　在政治上和安全上不能自主，就不可能有經(jīng)濟(jì)自主、能源自主

　　能源安全和能源轉(zhuǎn)型是相互關(guān)聯(lián)的，能源安全是前提，離開能源安全的綠色轉(zhuǎn)型無異于空中樓閣

　　歐洲的綠色轉(zhuǎn)型，不僅面臨俄烏沖突的沖擊，更要遭遇“美國(guó)優(yōu)先”的反噬，這一進(jìn)程很可能會(huì)舉步維艱

　　能源自主是歐洲一體化的支柱之一。能源問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是地緣政治問題，也正成為地緣技術(shù)問題。歐洲能源獨(dú)立既關(guān)系到歐盟成員國(guó)的團(tuán)結(jié)協(xié)作，更受到地緣沖突的影響。

　　目前，歐洲遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，甚至越來越偏離目標(biāo)。在綠色轉(zhuǎn)型壓力和地緣沖突加劇的背景下，歐洲能源部門將面臨諸多經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)和地緣挑戰(zhàn)，歐洲能源自主道阻且長(zhǎng)。

　　歐洲一體化的一個(gè)關(guān)鍵

　　歐洲能源議題可以追溯到歐共體創(chuàng)立之初，甚至可以說能源是歐洲一體化項(xiàng)目的起點(diǎn)。

　　20世紀(jì)50年代，歐洲能源一體化進(jìn)展迅速，體現(xiàn)為諸多制度、機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建。1950年5月9日，法國(guó)外長(zhǎng)羅伯特·舒曼提議創(chuàng)建歐洲煤鋼共同體，后來5月9日成為歐洲日，足以表明能源議題在歐洲一體化進(jìn)程中的重要地位。1951年4月，法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利、比利時(shí)、盧森堡和荷蘭簽署《巴黎條約》，以煤鋼合營(yíng)換取法德和解及西歐聯(lián)合，并于1952年7月正式建立歐洲煤鋼共同體。1957年3月，上述六國(guó)簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，史稱《羅馬條約》。建立歐洲原子能共同體，旨在促進(jìn)核能的和平利用及加強(qiáng)歐洲的能源獨(dú)立。創(chuàng)建歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，進(jìn)一步加強(qiáng)了能源合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　1973年，石油危機(jī)的爆發(fā)促使歐洲領(lǐng)導(dǎo)人采取更加協(xié)調(diào)的方式來共同解決能源短缺問題，并且推動(dòng)天然氣和核能在歐洲的發(fā)展。但是，受保護(hù)主義政策影響，歐洲國(guó)家的能源市場(chǎng)在很大程度上是相互獨(dú)立的，能源領(lǐng)域被認(rèn)為是歐洲一體化最薄弱的環(huán)節(jié)。

　　在歐共體委員會(huì)主席雅克·德洛爾的推動(dòng)下，《歐洲單一法案》于1987年7月生效，其最大成就是推動(dòng)歐洲單一市場(chǎng)形成，成為消除跨境能源貿(mào)易壁壘的最重要驅(qū)動(dòng)力，不僅建立了內(nèi)部能源市場(chǎng)，還為能源一體化提供了新動(dòng)力。

　　上世紀(jì)90年代，隨著氣候成為備受關(guān)注的治理問題，歐盟也將可持續(xù)發(fā)展視為重要議題，由此能源議題越來越與氣候議題掛鉤，氣候議題日益成為歐盟能源政策的推動(dòng)力。比如，在1997年制定的《京都議定書》中，歐盟承諾減少溫室氣體排放。2007年3月，歐洲理事會(huì)提出《2020年能源和氣候一攬子計(jì)劃》，設(shè)定溫室氣體排放量減少20%，可再生能源在最終能源消耗中所占份額達(dá)到20%，以及能源效率提高20%的目標(biāo)即“20-20-20”目標(biāo)。2014年，歐洲理事會(huì)通過了《2030年能源和氣候政策框架》，要求溫室氣體減排目標(biāo)至少為40%，可再生能源在能源領(lǐng)域的份額至少為27%，能源效率至少提高27%。

　　總體來看，歐盟希望形成競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)性和供應(yīng)安全三大支柱協(xié)調(diào)一致的能源政策。不過，雖然歐盟諸多條約中明確涵蓋了能源議題，卻并未出臺(tái)完全成熟的超國(guó)家能源政策。

　　2015年，歐盟啟動(dòng)了能源聯(lián)盟項(xiàng)目，希望歐洲在全球能源事務(wù)中以一個(gè)聲音發(fā)聲。但歐盟成員國(guó)的戰(zhàn)略訴求差異很大，能源聯(lián)盟進(jìn)展緩慢。

　　歐盟成員國(guó)各自為政

　　歐盟的能源和氣候政策涵蓋了政府間、超國(guó)家等決策形式，歐盟成員國(guó)和歐盟委員會(huì)在能源政策領(lǐng)域共享權(quán)限。

　　一方面，歐盟是應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)際氣候談判的重要國(guó)際行為體，致力于通過碳減排、發(fā)展可再生能源、提升能源使用效率等來改變歐洲的能源體系，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。但是，另一方面，《里斯本條約》又聲明，歐盟的任何舉措都不能影響成員國(guó)的權(quán)利，包括開發(fā)其自身能源資源、不同能源來源的選擇和能源供給的基本框架等權(quán)利。這意味著涉及歐盟能源議題的根本性與戰(zhàn)略性決議，需要由政府間機(jī)構(gòu)和歐盟成員國(guó)來制定，而成員國(guó)不同的能源結(jié)構(gòu)必然影響到其政策的優(yōu)先性。

　　在歐洲層面，雖然可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重在逐漸增加，但2021年能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍以化石燃料為主，其中33%的能源消耗來自石油，25%來自天然氣，12%來自煤炭。

　　在愛沙尼亞、波蘭、捷克和保加利亞等中東歐國(guó)家，煤炭仍是其主要能源構(gòu)成;馬耳他、塞浦路斯、盧森堡、希臘和愛爾蘭等國(guó)對(duì)石油依賴度更高;荷蘭、匈牙利、拉脫維亞、羅馬尼亞、斯洛伐克、意大利和德國(guó)對(duì)天然氣依賴度更高;核能是法國(guó)的主要能源來源，瑞典、斯洛伐克、保加利亞和斯洛文尼亞的能源來源中也有多達(dá)20%為核能。

　　長(zhǎng)期以來，歐盟成員國(guó)對(duì)于核能在脫碳過程中的作用有著巨大分歧。此前奧地利、德國(guó)、盧森堡等國(guó)已表態(tài)反對(duì)核能，但俄烏沖突發(fā)生后，比利時(shí)和荷蘭等國(guó)延長(zhǎng)了核電站的運(yùn)行時(shí)間，波蘭、瑞典、拉脫維亞等國(guó)則正考慮擴(kuò)大其核能力。

　　俄烏沖突發(fā)生后，德國(guó)、奧地利、希臘、荷蘭等國(guó)重新啟用了煤電，但這又與歐盟2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)相悖。

　　歐盟成員國(guó)不同的能源結(jié)構(gòu)、不同程度的進(jìn)口依賴、不同的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)使其能源和氣候政策有不同的偏好，這又導(dǎo)致歐盟的共同能源與氣候政策呈現(xiàn)出矛盾性的特征。

　　隨著歐洲失去俄羅斯廉價(jià)能源及被美國(guó)戰(zhàn)略捆綁，歐盟的能源部門受到了嚴(yán)重沖擊，極大暴露了歐洲能源安全的脆弱性。歐盟天然氣價(jià)格高漲及其給電價(jià)帶來的傳導(dǎo)效應(yīng)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重破壞，將歐盟推向了通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)衰退的危險(xiǎn)邊緣。

　　面對(duì)天然氣價(jià)格高漲，歐盟各國(guó)卻各自為政。最為典型的是德國(guó)于2022年9月宣布投入2000億歐元應(yīng)對(duì)高能源價(jià)格，但歐盟其他成員國(guó)認(rèn)為這是損害歐洲單一市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的舉措，法國(guó)的反對(duì)尤為強(qiáng)烈。

　　2022年12月，歐盟各國(guó)達(dá)成協(xié)議，將天然氣價(jià)格上限定在每兆瓦時(shí)180歐元。盡管歐盟成員國(guó)就多項(xiàng)緊急能源措施達(dá)成共識(shí)，但難掩內(nèi)部利益分歧，也難以從內(nèi)部整合維護(hù)歐洲能源安全。

　　落入高度依賴美國(guó)的陷阱

　　歐洲能源嚴(yán)重依賴進(jìn)口，整體對(duì)外依存度在過去5年中普遍高于50%，部分國(guó)家甚至超過97%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去5年內(nèi)，歐盟約57%到60%的能源消耗依賴于化石能源進(jìn)口。歐盟天然氣對(duì)外依存度高達(dá)90%，石油對(duì)外依存度高達(dá)97%，煤炭的對(duì)外依存度也有70%。

　　俄烏沖突發(fā)生后，歐盟將“能源主權(quán)”重新置于其關(guān)注的首位——希冀能源供應(yīng)不要過多依賴進(jìn)口。但是，保障“能源韌性”、擺脫能源依賴并非易事。

　　過去，歐洲能源進(jìn)口來源地主要為俄羅斯、中東和北非、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)。在地理上，中東和俄羅斯距歐洲較近，兩地一直是歐洲更重要的能源來源地。

　　中東地區(qū)能源生產(chǎn)量位居世界第三，但多年來美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，主動(dòng)挑動(dòng)地區(qū)緊張局勢(shì)等，令中東地緣風(fēng)險(xiǎn)不斷放大。歐洲意識(shí)到，一旦中東陷入地區(qū)沖突乃至發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，其能源安全的中東線路便得不到保障。因此，相比于中東和北非地區(qū)，過去歐洲對(duì)俄羅斯天然氣、石油等能源的依賴更加嚴(yán)重。

　　歐洲決策者也一直在努力實(shí)現(xiàn)能源供給多元化以擺脫對(duì)俄羅斯能源的依賴。早在21世紀(jì)初，尤其是2006～2009年間發(fā)生俄烏天然氣危機(jī)后，歐盟就已經(jīng)意識(shí)到依賴俄羅斯能源出口的脆弱性。但是，想短期內(nèi)擺脫對(duì)俄能源依賴并不現(xiàn)實(shí)。2021年在歐盟的進(jìn)口能源中，約40%的天然氣、30%的石油和接近20%的煤炭來自俄羅斯。因此，2022年2月俄烏沖突發(fā)生后，歐洲能源困境集中迸發(fā)。

　　隨著歐盟對(duì)俄羅斯采取前所未有的10輪制裁，北溪2號(hào)管道尚未投入使用就于2022年9月遭到人為破壞，歐盟與七國(guó)集團(tuán)對(duì)俄羅斯出口石油設(shè)置價(jià)格上限……歐洲陷入能源短缺與能源價(jià)格高企困境的同時(shí)，也啟動(dòng)了與俄羅斯能源“脫鉤”的進(jìn)程。歐盟的計(jì)劃是，在2030年之前徹底擺脫對(duì)俄羅斯化石燃料的需求。

　　歐洲不想再將所有雞蛋放在一個(gè)籃子里。俄烏沖突發(fā)生后，歐盟及其成員國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)就是尋找俄羅斯天然氣供應(yīng)的替代來源。

　　2022年，歐盟及其成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人訪問了阿爾及利亞、阿塞拜疆、埃及和海灣國(guó)家。歐盟和阿塞拜疆同意在能源領(lǐng)域建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，使后者的天然氣供應(yīng)增加一倍。德國(guó)與卡塔爾達(dá)成了液化天然氣供應(yīng)合同。意大利與阿爾及利亞的新伙伴關(guān)系使其成為該國(guó)最大的天然氣購(gòu)買國(guó)。意大利還尋求從安哥拉和剛果共和國(guó)進(jìn)口天然氣。

　　俄烏沖突發(fā)生后，在能源供應(yīng)方面，法國(guó)、意大利、斯洛文尼亞和西班牙四個(gè)歐盟成員國(guó)與阿爾及利亞達(dá)成了雙邊協(xié)議，奧地利、法國(guó)、德國(guó)、希臘、意大利五國(guó)與卡塔爾達(dá)成了雙邊協(xié)議，德國(guó)、保加利亞、芬蘭、立陶宛、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克七國(guó)與美國(guó)達(dá)成了雙邊協(xié)議。

　　從這些雙邊協(xié)議來看，歐洲本想實(shí)現(xiàn)能源供給多元化，結(jié)果卻是落入了高度依賴美國(guó)能源供給的陷阱之中。在2022年與歐盟簽署能源協(xié)議的國(guó)家中，美國(guó)簽署的數(shù)量高居首位，獲得了歐盟15個(gè)雙邊協(xié)議，后面才是阿塞拜疆、阿聯(lián)酋、卡塔爾、阿爾及利亞和挪威。2022年3月，歐美共同宣布美國(guó)于2023年向歐盟額外提供150億立方米液化天然氣，并至少在2030年前額外提供約500億立方米液化天然氣。這意味著，歐洲擺脫俄羅斯管道天然氣的后果，是進(jìn)口越來越多的、價(jià)格更高的美國(guó)液化天然氣。

　　美國(guó)成為歐洲能源危機(jī)的最大受益者——不僅借機(jī)從中漁利，還破壞了歐洲的工業(yè)產(chǎn)能。這一結(jié)果也表明，二戰(zhàn)結(jié)束后至今，歐洲仍未真正建立起安全自主、政治自主。美國(guó)挑起地緣安全沖突時(shí)，歐洲很容易被裹挾進(jìn)去綁上美國(guó)的戰(zhàn)車，這一過程中又不得不對(duì)美國(guó)進(jìn)行政治、政策依附。在政治上和安全上不能自主，就不可能有經(jīng)濟(jì)自主、能源自主。

　　如今，面對(duì)美國(guó)的趁火打劫，歐盟不得不繼續(xù)加強(qiáng)能源供應(yīng)安全，積極拓展能源進(jìn)口渠道多元化，開拓新的能源供應(yīng)路線，加快對(duì)海上風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、氫能的部署，但難以迅速建立穩(wěn)定的能源供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

　　綠色轉(zhuǎn)型的困境

　　2019年12月，新一屆歐盟委員會(huì)上任后，歐盟將推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型作為主要施政方向和未來主要發(fā)展目標(biāo)之一。同時(shí)，歐盟發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)定》，提出了歐盟邁向“氣候中立”的路線圖——通過向清潔能源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，旨在于2050年實(shí)現(xiàn)“氣候中立”目標(biāo)。歐洲希冀打造未來參與全球競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)勢(shì)手段和潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　俄烏沖突發(fā)生后，歐洲能源轉(zhuǎn)型聚焦于保障能源安全和發(fā)展可再生能源兩個(gè)渠道，希望通過可再生能源的發(fā)展來減少歐洲對(duì)外部能源供應(yīng)的依賴并加強(qiáng)其能源安全。

　　2022年5月18日，歐盟委員會(huì)在官網(wǎng)公布了“REPowerEU”能源計(jì)劃細(xì)節(jié)，目標(biāo)直指擺脫對(duì)俄能源依賴和快速推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。具體來看，歐盟計(jì)劃“三管齊下”，從節(jié)約能源、能源供應(yīng)多樣化、加速推進(jìn)可再生能源三方面著手，取代家庭、工業(yè)和發(fā)電領(lǐng)域的化石燃料，2030年可再生能源占比將從此前的40%提高至45%。有人估計(jì)，2022年，風(fēng)能和太陽能為歐盟國(guó)家提供了創(chuàng)紀(jì)錄的五分之一的電力，首次超過其他任何能源的份額，成為歐盟最大的電力來源。2022年8月，歐盟委員會(huì)又通過“省氣”提案，要求各成員國(guó)將天然氣使用量比前5年同期平均水平減少15%以上。

　　值得一提的是，能源安全和能源轉(zhuǎn)型是相互關(guān)聯(lián)的，能源安全是前提，離開能源安全的綠色轉(zhuǎn)型無異于空中樓閣。目前，歐盟尚無法保障自身的能源安全，如果綠色轉(zhuǎn)型步伐太過激進(jìn)，反而有可能打亂能源自主的布局。

　　同時(shí)，歐盟綠色轉(zhuǎn)型也正在遭遇美歐爭(zhēng)奪綠色經(jīng)濟(jì)等困境。美國(guó)此前通過《通脹削減法案》，出臺(tái)包括高額補(bǔ)貼在內(nèi)的大量激勵(lì)措施，以推動(dòng)電動(dòng)汽車和其他綠色技術(shù)在美國(guó)本土的生產(chǎn)和應(yīng)用，給歐洲國(guó)家造成產(chǎn)業(yè)外遷壓力。盡管歐盟方面一直爭(zhēng)取美方平衡歐洲企業(yè)利益，但并未取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果。為應(yīng)對(duì)美國(guó)相關(guān)政策的負(fù)面影響，2023年2月歐盟發(fā)布了“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”，歐盟委員會(huì)提議在可再生能源、脫碳工業(yè)等綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域放寬相關(guān)政策規(guī)定，成員國(guó)同意提供“有針對(duì)性的、臨時(shí)的和適當(dāng)?shù)?rdquo;支持，以確保歐洲未來成為綠色科技產(chǎn)品制造基地。隨著綠色發(fā)展日益成為全球性戰(zhàn)略大勢(shì)，各國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的博弈必將長(zhǎng)期持續(xù)。但歐洲的綠色轉(zhuǎn)型，不僅面臨俄烏沖突的沖擊，更要遭遇“美國(guó)優(yōu)先”的反噬，這一進(jìn)程很可能會(huì)舉步維艱。

　　(作者：賀之杲 為中國(guó)社科院歐洲研究所副研究員)